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12·31上海外滩踩踏事件

12·31上海外滩踩踏事件

“12·31上海外滩踩踏事件”是指2014年12月31日23时35分在上海市黄浦区外滩陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯处发生拥挤踩踏的事件。事件造成36人死亡，49人受伤。

2015年1月1日，上海市成立了市政府联合调查组，通过现场勘查、调查取证、专家论证、综合分析等方式，对“12·31上海外滩踩踏事件”进行了历时20天的调查工作。2015年1月21日，上海市人民政府召开新闻发布会，公布了“12·31上海外滩踩踏事件”调查结果。经调查，认定对新年倒计时活动变更风险未作评估、新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位、预防准备严重缺失、对监测人员流量变化情况未及时研判、预警，未发布提示信息、应对措施不当是此次事件发生的主要原因。经上海市委常委会、市政府常务会议讨论通过，决定给予黄浦区委书记周伟、黄浦区委副书记彭崧等11名干部党纪、政纪处分。

此次事故被定性为一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。2015年1月21日，上海市黄浦区外滩拥挤踩踏事件善后处置工作组公布，遇难人员家属的救助抚慰金为人民币80万元。

事件背景

事件发生地

“12·31上海外滩踩踏事件”的事发地是陈毅广场，陈毅广场位于外滩风景区中部，临近地铁2号线、10号线及南京东路站，与外滩源步行距离约550米，陈毅广场的公共活动面积约为2877平方米，陈毅广场通过大阶梯及大坡道连接的黄浦江观景平台，是外滩风景区最佳观景位置。事发现场位于陈毅广场东南角到黄浦江观景平台的上下人行通道阶梯处，此处自上而下的两组阶梯之间相距2.3米，共17级，阶梯宽为6.2米，阶梯最高处离地面高度为3.5米，纵深为8.4米，两边有条形状的不锈钢扶手。

新年倒计时活动

自2011年起，上海市黄浦区政府、上海市旅游局和上海广播电视台连续三年在外滩风景区举办新年倒计时活动。2014年12月，经上海市人民政府及黄浦区政会第76次常务会议的批准，决定新年倒计时活动变更到外滩源举行，观众人数在3000人左右，活动主办方为黄浦区政府和上海电视台。12月25日，黄浦公安分局制定了新年倒计时活动安全保卫工作方案，方案内容有成立新年倒计时活动安保工作指挥部、新年倒计时活动共安排安保警力771名、主办方保安180名。其中，外滩、南京路沿线秩序维护警力350名（陈毅广场60名，阶梯处7名）。12月30日上午9时30分，由承办方黄浦区旅游局在新闻发布会上宣布了新年倒计时活动调整信息。12月31日，黄浦区市政委及其下设的黄浦区外滩风景区管理办公室，共安排了108名城市管理执法人员和社会辅助力量，参加外滩风景区中班时段的管理工作（中班日常工作时间为14时15分至22时15分，当日安排工作时间为14时15分至次日凌晨1时）。

当晚外滩风景区人员流量总体情况

2014年12月31日晚上，外滩风景区人员逐渐增多，外滩观景平台处的人员有聚集的趋势，根据上海市通信管理局、上海市公安局、地铁运营企业(即申通地铁)等部门单位的数据情况显示，外滩风景区在20时至21时约12万人，21时至22时约16万人，22时至23时约24万人，23时至事件发生时约31万人，当晚的人员流量与2013年灯光秀约30万人的规模接近，远远超过预期。

警力调派和增援情况

2014年12月31日20时25分，黄浦公安分局局长助理陈荣霖要求指挥中心收集辖区各派出所可调用警力数。20时27分，黄浦公安分局局长周正要求采取“铁马”措施，每隔10米安排1名警力；外滩风景区观景平台入口设立单向通行警戒带。21时13分至21时20分陆续调派警力增援：黄浦公安分局调集辖区5家派出所40名警力增援南京路沿线、警训队20名警力增援外滩分指挥部、指挥中心指挥员俞磊带领40名警力到达外滩分指挥部增援。截止23时30分，黄浦公安分局在外滩风景区及南京路沿线共布置警力510名，其中陈毅广场80名（阶梯处13名），南京路沿线150名。

2014年12月31日22时12分，上海市公安局指挥中心指令培训三部、培训四部、静安公安分局、虹口公安分局、闸北公安分局共500名警力增援黄浦公安分局。22时44分，黄浦公安分局根据人员流量情况，对现有警力部署进行调整，对南京路沿线设置拦截线减缓人群往外滩方向流动。23时10分，虹口公安分局50名增援警力到达中山东一路、滇池路口，任务是负责中山东一路（南京东路至北京东路）沿线警戒和人群疏导；23时30分，闸北公安分局50名增援力量到达陈毅广场北侧观光隧道入口，任务是引导和疏散观景平台人群。23时35分，培训三部200名和培训四部100名增援警力分别位于中山东一路福州路路口、中山东一路北京东路路口，静安公安分局100名增援力量尚未抵达。

事件经过

事发经过

2014年12月31日22时37分，外滩陈毅广场东南角北侧人行通道阶梯处的单向通行警戒带被冲破以后，现场值勤民警竭力维持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上观景平台。23时23分至33分，上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成“浪涌”。23时35分，僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生。

现场救援

2014年12月31日23时35分拥挤踩踏事件发生后，在现场维持秩序的民警试图与市民游客一起将临近的摔倒人员拉出，但因跌倒人员仍被上方的人流挤压，多次尝试均未成功。此后，阶梯处多位市民游客在他人帮助下翻越扶手，阶梯上方人流在民警和热心的市民游客指挥下开始后退，上方人员密度逐步减小，民警和市民游客开始将被拥挤踩踏的人员移至平地进行抢救。许多市民游客自发用身体围成人墙，辟出一条宽约三米的救护通道。现场市民游客中的医生、护士都自发加入了抢救工作，对有生命体征的受伤人员进行紧急抢救。

2014年12月31日23时41分22秒起，上海市“120”医疗急救中心陆续接到急救电话。23时49分起，先后有19辆救护车抵达陈毅广场，第一时间开展现场救治和伤员转运。上海市公安局及黄浦公安分局迅速开辟应急通道，调集警用、公交及其他社会车辆，将受伤市民游客就近送至上海交通大学医学院附属瑞金医院、中国人民解放军第二军医大学第二附属医院、上海市第一人民医院和黄浦区中心医院抢救。同时，迅速组织力量千方百计收集伤亡人员信息，及时联系伤亡人员所在单位和家属。

各方反应

2015年1月1日，党中央、国务院高度重视，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平立即作出重要指示，要求上海市全力以赴救治伤员，做好各项善后工作，抓紧调查事件原因，深刻汲取教训。中共中央政治局常委、国务院总理李克强也就伤员救治和加强安全管理作出批示，要求千方百计减少因伤死亡，精心安抚家属，各有关部门要督促各地切实做好节日期间人员密集场所的安全管理，落实各项防范保障措施，严防重特大事件发生，确保人民群众生命安全和社会稳定。

2015年1月1日，上海市市长杨雄和市政府、黄浦区各委办局针对“12·31外滩拥挤踩踏事件”分别组建了医疗小组、联合调查组、善后工作组和舆情工作组等四个小组，并立即开展了伤员救治、事件调查、伤员身份核对、家属接待、信息发布等踩踏事件相关工作。当日下午，市政府新闻办对警方和医院方面的情况召开了媒体采访会。

2015年1月1日，上海公安迅速组建现场勘查、法医等小组，对踩踏事件进行调查取证、证据采集、情况梳理等工作。另外，黄浦区善后处理小组调派了60余名医务人员定点为死伤者家属提供医疗服务工作、调用300名街道工作人员进行家属接待工作、安排区精神卫生中心专业心理医生为伤员及家属提供心理支持和情绪疏导服务。同时，向社会公布了两条24小时的热线电话，截止1月3日，接听热线电话500个，接待家属来访21批、134人次。同时，通过组织集体采访、书面发布、“上海发布”政务新浪微博及微信等形式，及时向媒体和社会发布相关信息。

救治情况

事件发生后，市委、市政府主要领导分别赶往医院看望慰问受伤人员和伤亡人员家属，调动全市优质医疗资源救治伤员，按照“一人一方案、一人一专家”的要求明确医疗方案，尽全力救治伤员。

2015年1月1日，上海市卫生计生委要求各收治医院对伤员的情况进行密切观察和积极采取救治措施，医院需制定批量伤员救治应急预案，上海市卫生计生委连夜调派复旦大学附属华山医院、中山医院、中国人民解放军第二军医大学第二附属医院、上海交通大学医学院附属仁济医院等专科专家到医院对重症病人进行会诊。截止1月1日上午11点，有7人轻微伤出院，40人住院治疗。

2015年1月2日，上海市卫生计生委公布在上海外滩踩踏事件中仍在治疗的有31人，其中重伤员13人、轻伤员18人。同时，上海市卫生计生委调派了上海市精神卫生中心的8位医生及40位区县精神卫生中心人员共同组建了心理援助工作组，分别对接医院为伤员和伤亡人员家属进行心理疏导工作。1月7日，上海市委、市政府针对上海外滩踩踏事件的善后处置工作的情况召开了安全工作会议。截至2015年1月23日，出院人数达47人，仍在住院治疗的重伤员有2人。

伤亡情况

截至2015年1月1日5时，此次事件造成35人死亡，43人受伤。截至2015年1月2日，上海市人民政府新闻办公布“12·31上海外滩踩踏事件”造成36人死亡，49人受伤，遇难者中最大年纪37岁，最小年纪12岁。

事件调查

成立调查组

“12·31上海外滩踩踏事件”发生后，据《中华人民共和国突发事件应对法》《上海市实施\u003c中华人民共和国突发事件应对法\u003e办法》等相关法律法规上海市于2015年1月1日成立了市政府联合调查组，由市委常委、常务副市长屠光绍任组长，副市长周波任副组长，市监察局、市安全监管局、市公安局纪委等部门参加，同时邀请了原国家安全生产监督管理局副局长闪淳昌、国家行政学院应急培训中心案例研究中心主任钟开斌、市政协社会和法制委员会副主任吕红兵等七位专家。

联合调查通过现场勘查、调查取证、专家论证、综合分析等方式开展了事件调查工作，先后走访了值勤民警、地铁工作人员等96名工作人员，还调取了外滩区域36个监控探头、累计时长约70小时的视频录像，系统梳理相关法律法规，查阅市级及区级有关部门相关文件、会议资料195份，对市级10个部门（单位）和黄浦区政府及区有关部门领导共51人进行了询问，对踩踏事件开展了历时20天的调查工作。

调查结果

2015年1月21日，上海市人民政府召开了“12·31上海外滩踩踏事件”调查结果的发布会，从调查情况来看，虽然上海市委市政府做了大量应急处置工作，但仍然造成了重大的人员伤亡，这有黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹、严重缺乏公共安全风险防范意识等方面的问题，主要问题集中在以下五个方面：

一、对新年倒计时活动变更风险未作评估

大量市民游客认为外滩风景区仍会举办新年倒计时活动，南京路商业街和黄浦江对岸的上海中心、东方明珠广播电视塔等举办的相关活动吸引了部分市民游客专门至此观看。对此，黄浦区政府在新年倒计时活动变更时，未对可能的人员聚集安全风险予以高度重视，没有进行评估，缺乏应有认知，导致判断失误。

二、新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位

新年倒计时活动变更后，主办单位应当提前向社会充分告知活动信息。但是，直至12月30日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动信息，对“外滩”与“外滩源”的区别没有特别提醒和广泛宣传，信息公告不及时、不到位、不充分。

三、预防准备严重缺失

黄浦公安分局未按照黄浦区政府常务会议要求，在编制的新年倒计时活动安全保卫工作方案中，仅对外滩源新年倒计时活动进行了安全评估，未对外滩风景区安全风险进行专门评估。黄浦公安分局仅会同黄浦区市政委等有关部门在外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警、108名城市管理和辅助人员、100名武警，安保人员配置严重不足。

四、对监测人员流量变化情况未及时研判、预警，未发布提示信息

12月31日20时至事件发生时，外滩风景区人员流量呈上升趋势。黄浦公安分局指挥中心未严格落实上海市公安局指挥中心每半小时上报人员流量监测情况的工作要求，也未及时向黄浦区委区政府总值班室报告。黄浦公安分局对各时段人员流量快速递增的变动情况未及时采取有效措施，未报请黄浦区政府发布预警，控制事态发展。对上海市公安局多次提醒的形势研判要求，未作响应。

五、应对处置不当

针对事发当晚持续增加的人员流量，在现场现有警力配备明显不足的情况下，黄浦公安分局只对警力部署作了部分调整，没有采取其他有效措施，一直未向黄浦区政府和上海市公安局报告，未向上海市公安局提出增援需求，也未落实上海市公安局相关指令，处置措施不当。上海市公安局对黄浦江公安分局处置措施不当指导监督不到位。黄浦区政府未及时向市政府报送事件信息。

事件问责

责任单位

按照依法依规严肃问责的要求，依据《中华人民共和国突发事件应对法》《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》等法律法规和政府规章，以及市、区相关部门的“三定方案”，黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任，责任分析如下：

一、黄浦区政府对事件负有主要管理责任

黄浦区政府依法负责本行政区域内的突发事件应急管理的领导工作。对新年倒计时活动场所变更后的风险预判不足；对包括黄浦公安分局、黄浦区市政委等相关部门落实黄浦区政府常务会议要求的情况未进行检查督促；未建立健全预警机制；未严格按照中办、国办的要求“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”；事件发生后，未按规定及时向市政府报告。

二、黄浦公安分局对事件负有直接管理责任

黄浦公安分局负责本行政区域内重大节庆、重要人员密集场所的安全保卫工作方案和专项安全保卫应急预案的制定与实施。未落实黄浦区政府常务会议提出的具体要求，未研究制定专门的应对方案；对12月31日监测到的人员流量变化情况风险评估不足，未及时提出预警；应对处置措施不到位；未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求执行不力。

三、黄浦区市政委对事件负有管理责任

黄浦区市政委负责本行政区域内市容市貌和外滩风景区等重要地区的管理。未落实黄浦区政府常务会议提出的具体要求。

四、黄浦区旅游局对事件负有管理责任

黄浦区旅游局负责本行政区域内旅游经营活动的指导和监督管理。作为历年新年倒计时活动以及2015年新年倒计时活动的承办方，对活动场所变更风险未充分评估，变更信息向社会公众告知不充分。

五、黄浦区外滩风景区管理办公室对事件负有管理责任

黄浦区外滩风景区管理办公室具体负责外滩风景区内市容景观等公共事务管理的组织和协调工作。未具体落实黄浦区政府常务会议提出的工作要求。未依法制定外滩风景区域内相应的应急预案。

六、上海市公安局对事件负有指导监督管理责任

上海市公安局负责全市范围内公共场所安全保卫工作的指导监督管理。对黄浦公安分局落实上海市公安局“‘一点一方案’，制定周密的安保工作方案和应急处置预案，加强活动现场警力配置”的要求监督检查不到位；对黄浦江公安分局12月31日外滩风景区安全保障工作的检查指导督促不够。

责任个人

经上海市委常委会、市政府常务会议讨论通过，决定对11名事件责任人员进行处分，其中，对黄浦区区委书记周伟给予撤销党内职务处分，黄浦区区长彭崧给予撤销党内职务、行政撤职处分，黄浦区副区长、黄浦公安分局党委书记、局长周正撤销党内职务、行政撤职处分，黄浦区委常委、副区长吴成给予党内严重警告、行政降级处分，黄浦公安分局党委委员、副局长给予撤销党内职务、行政撤职处分，对陈荣霖、徐文虎、孙忠明、周顺国等人给予行政记过处分，陈昌俊、余志豪等人给予行政记大过处分。

赔偿结果

2015年1月21日，上海市黄浦区外滩拥挤踩踏事件善后处置工作组公布，根据《中华人民共和国突发事件应对法》《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》确定“12·31上海外滩踩踏事件”中遇难人员家属的救助抚慰金为人民币80万元。其中，50万为政府救助抚慰金，30万为社会帮扶金。伤残人员的救助抚慰金额，则根据伤员救治、伤情和伤残鉴定等具体情况另行确定。

事件反思

针对事件应对处置过程中暴露出的问题，在对事件原因进行深入剖析的基础上，上海外滩“12·31上海外滩踩踏事件”联合调查组提出了五项整改建议，具体如下：

一、切实落实安全责任制，大力增强“红线”、“底线”意识。

要真正把安全作为不能触碰、不能逾越的高压线，把“红线”“底线”作为守护生命安全的保护线。按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的要求，进一步健全安全责任体系，全面落实管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，切实把安全责任逐级落实到基层、落实到岗位、落实到人头。要严格落实政府部门监管责任，进一步落实区县、乡镇属地管理责任，依法强化企业安全生产主体责任，切实做到守土有责、守土负责、守土尽责，坚决把好每道安全关。

二、切实加强对大人流场所和活动的安全管理，进一步落实和完善相关制度规定。

这起事件暴露出本市公共安全管理方面仍然存在盲点，特别是对无主办单位的大型群众性活动安全风险评估不足、准备不充分，存在管理空白。要按照国务院《大型群众性活动安全管理条例》，对大型群众性活动严格依法审批，切实落实相应监管和防范措施。尽快制定出台本市大型群众性活动安全管理实施办法，加强对公共场所群众自发聚集活动管理，填补无组织群众活动的管理空白。对照国家旅游局日前下发的《景区最大承载量核定导则》，本市各景区要抓紧核算游客最大承载量，制定游客流量控制预案。各区县、各部门和单位要按照“分类管理、分级负责、属地为主”的要求，坚持预防为主、关口前移、重心下沉。在6月底前完成对旅游景点、商业设施、体育场馆、娱乐场所、公园、学校、地铁、机场、车站、码头等人员密集场所的公共安全检查，梳理风险隐患清单，落实整改治理措施。要督促相关经营和管理单位制定应急预案，明确最大人流承载量、限流措施和疏散路线等具体内容，做到“有组织活动有预案，群众自发活动也要有预案”，尤其对活动变更要做好风险评估、信息发布等工作。要根据应急预案，落实活动场所的供水供电、临时厕所、移动通信等基本保障措施。各区县要在年底前对涉及公共安全的重要场所进行全面梳理和评估，符合条件的要建立区县级基层应急管理单元，明确管理单元牵头主体，做实特定区域应急管理工作。

三、切实加强监测预警，进一步提升突发事件防范能力。

这起事件反映出，相关管理部门对监测信息研判不够、对人群高度密集产生的后果估计不足。要健全“谁主管、谁监测，谁预警、谁发布”的预警管理机制，针对不同突发事件，完善预警标准和响应措施。进一步加强重点环节、重点领域和重要时段的现场情况监测，结合大规模人员聚集、大流量交通等情况变化，加强分析研判，及时发现苗头性、趋势性问题，及时启动相关应急预案，采取限流、划定区域、单向通行等交通管控措施，重点加强台阶、扶梯、连接通道等特定区域的人员流动管理。要适时在全市重要场所设立显示屏和高音喇叭等安全提示设施，充分利用应急广播、新闻媒体、网络等平台发布预警信息和相关提示，规范引导市民游客采取合理避险措施。要利用大数据加快构建全市统一的公共安全信息平台，实现信息共享，进一步加强预警信息沟通。

四、切实加强应急联动，进一步强化应急处置能力。

这起事件表明，“条块分割、条线分割、各自为政”依然是城市运行管理亟需破解的难题。要结合这起事件教训，近期抓紧组织修订本市突发事件应急联动处置暂行办法，进一步规范本市应急联动体制机制和响应程序，强化指挥协同，提升应急联动处置效能。要加强应急队伍训练和管理，组织开展实战化应急演练，特别是要针对轨道交通、高层建筑、危险化学品、人员密集场所等开展专项处置和救援训练及演练，确保现场处置和救援有序高效。各区县政府、各有关部门和单位要认真执行值班值守制度，严格落实重要节假日及重大活动前后领导值班带班制度。要按照突发事件信息报告规定的时限要求，向同级和上级政府总值班室报告，避免信息迟报、漏报，杜绝谎报、瞒报。

五、切实加强宣教培训，进一步提升全社会公共安全意识和能力。

加强人民群众的公共安全教育是各级政府的一项重要工作，需要常抓不懈。要充分发挥全国防灾减灾日等公共安全宣传活动作用，依托传统媒体和新媒体，开展公共安全知识普及。要扎实推进公共安全宣传教育工作“进社区(乡村)、进企业、进学校”，鼓励市民积极参与社区(乡村)组织的防灾宣传活动，督促企事业单位组织职工开展应急技能培训和实战演练，加强大中小学安全教育，增强青少年学生安全意识和自救、互救能力。加紧研究制定本市院前急救地方性法规。要加强以急救知识为核心的应急技能培训，不断提高急救专业资质人员比例。推动市民参与应急演练和宣传教育，共同树立忧患意识，增强安全防范知识，提高突发事件应对能力。